Un estudio de la UE recomienda una combinación de políticas adecuada para el futuro RCDE
Una vez concluida la COP21, ha llegado el momento de reflexionar sobre el mejor modo de conseguir la neutralidad en materia de carbono antes de 2050, de acuerdo con el compromiso formulado por los 195 países participantes. En Europa, resulta clave para esta reflexión la futura evolución del RCDE UE a la vista de la experiencia adquirida desde su puesta en marcha, allá por 2005. «Debemos dejar claro que el RCDE UE ha conseguido su objetivo principal: reducir las emisiones de las instalaciones reguladas por este régimen», afirma el Dr. Olivier Schenker, encargado de coordinar el proyecto financiado por la UE ENTRACTE (Economic iNsTRuments to Achieve Climate Targets in Europe) por parte del Centro para la Investigación Económica Europea (ZEW), situado en Alemania. «La crisis económica ha reducido la demanda y, con ello, las emisiones; por eso no es tan sencillo concluir que las reducciones en los niveles de emisiones se han producido gracias al RCDE UE». El objetivo de ENTRACTE ha sido ayudar a resolver estas dudas, demostrando que, por ejemplo, en Francia, las fábricas reguladas redujeron sus emisiones entre 2005 y 2012, en promedio, un 15,7% frente a las fábricas no acogidas al RCDE. Aunque esto podría interpretarse como demostración de que el RCDE funciona, el equipo del proyecto prefiere seguir siendo cauto. ENTRACTE llama la atención sobre los potenciales efectos a gran escala que puede causar la fuga de carbono; asimismo, ha optado por centrarse en los aspectos del RCDE que presentan un margen de mejora amplio. Un sistema demasiado indulgente El RCDE no está exento de defectos. Una de las cuestiones analizadas por ENTRACTE ha sido el superávit de derechos de emisiones: tras incrementarse a partir de 2009 debido a la crisis económica y sus efectos sobre la actividad industrial, el superávit continúa aún hoy paralizando el RCDE UE, con una cifra de derechos de emisión que supera los 2 000 millones. «El principal motivo por el que el RCDE UE aún no ha aprovechado todo su potencial y no se ha convertido, según se pretendía, en el buque insignia de la política climática de la Unión, es un límite que ha resultado ser demasiado indulgente, además de la escasa voluntad política por corregir este elemental fallo», afirma el Dr. Schenker. Si bien el sistema de precios del carbono ha demostrado que funciona, está claro que sólo la escasez en el mercado de derechos de emisión puede garantizar su eficacia, y esto exige un compromiso político firme. De igual manera, un impuesto sobre el carbono sólo puede ser eficaz en la medida en que su nivel lo permita: «Los instrumentos para la fijación de precios para el carbono actualmente en marcha en la UE está lejos de aprovechar al máximo su potencial; y aunque su configuración todavía tiene cierto margen de mejora, el principal motivo de su escaso rendimiento es la falta de voluntad política». El Dr. Schenker acoge con satisfacción la reserva de estabilidad del mercado, mecanismo cuya finalidad es dotar de flexibilidad a la concesión anual de derechos de emisión, mediante la puesta a disposición de la UE de medios para ajustar los derechos que se subastan; no obstante, en opinión de Schenker, esto no es suficiente para resolver el problema. «El recién adoptado mecanismo de reserva de estabilidad del mercado es un paso en la buena dirección, pero al parecer es demasiado limitado como para enviar a tiempo una señal que influya de verdad en los precios del carbono», añade.Entre las cosas que, a este respecto, ENTRACTE ha contribuido a dejar claras es que el grado de cumplimiento de un Estado miembro a otro varía enormemente; esto se explica por las diferencias en los principios en que se basan sus respectivas estrategias de cumplimiento, así como en cuestiones de financiación y de su marco institucional. De hecho, la falta de cumplimiento en uno o más Estados miembros sin duda puede perjudicar al funcionamiento del RCDE en su conjunto. «Una aplicación uniforme del seguimiento y vigilancia del cumplimiento en todos los países participantes resulta fundamental para lograr la integridad y un resultado satisfactorio del RCDE UE», señaló el Dr. Schenker. Añadió a continuación que, si bien el seguimiento y el cumplimiento son esenciales, también resultan costosos. «El seguimiento, la información y la verificación implican costes para las empresas e instalaciones reguladas, lo cual puede afectar a la eficacia general del RCDE UE. De acuerdo con nuestro análisis sobre estos elementos, ciertamente su efecto sobre los costes medios es importante, sobre todo para las pequeñas y medianas empresas (pymes). Ello indica que el comportamiento de estos emisores es pasivo, de cumplimiento por obligación y de limitarse a aceptar el coste de los derechos de emisión como un coste operativo más, en lugar de hacer lo posible por mejorar su eficiencia en materia de carbono». El equipo de ENTRACTE no ha logrado encontrar pruebas que corroboren que la normativa RCDE provoque un aumento o una disminución de la productividad a escala de toda la economía; tampoco ha encontrado datos concretos sobre hasta qué punto esta norma estimula la innovación en el mercado. La combinación de políticas adecuada ENTRACTE no sólo analiza los problemas actuales, sino que también propone soluciones concretas. Con el fin de ayudar a aumentar los precios del carbono y a reducir la volatilidad, los investigadores desarrollaron un modelo para el RCDE que incluía un mecanismo de asignación de ajustes para los derechos de emisión parecido a la reserva de estabilidad del mercado. A continuación, y para reducir los costes de transacción para las pymes, sugirieron que se permita a algunas empresas pequeñas optar por no participar en el programa, centrando la regulación en el contenido en carbono de los combustibles fósiles, en lugar de medir las emisiones al final del proceso a nivel de instalación. También es preciso abordar aquello que se deriva del aprendizaje práctico y del aprendizaje mediante el uso. El equipo de ENTRACTE sugiere que se introduzca una prima del mercado (o una norma de cartera de renovables), además del precio de venta al por mayor de electricidad, que recompense a los productores de electricidad a partir de fuentes de energías renovables por su contribución a la reducción de costes. También afirman que no debe olvidarse el producto que se obtiene del aprendizaje mediante la investigación, pues la obtención de conocimiento mediante la I+D es, en parte, un bien común. ENTRACTE también ha identificado varias distorsiones del mercado que entorpecen la aceptación de las tecnologías eficientes en términos de energía. No obstante, «se trata de fallos del mercado muy concretos y cuyos efectos los perciben notablemente diferentes tipos de consumidores; por ello, para que las políticas funcionen, deben calibrarse adecuadamente, de modo que se reduzcan las distorsiones. El riesgo de causar más perjuicios que beneficios es sin duda elevado», advierte el Dr. Schenker. Aun así, las conclusiones del proyecto son que «además de lo relativo al precio del carbono, la lógica dicta que se debe recurrir a una combinación de políticas que aborde las distorsiones específicas del mercado, más allá del factor externo del clima». El Dr. Schenker insiste en que unas políticas complementarias y que se centren en los objetivos adecuados no sólo no resultarían distorsionadoras, sino que potencialmente reducirían los costes. «Una conclusión especialmente interesante es que la necesidad de esas políticas complementarias se reduce con el paso del tiempo y con los efectos indirectos favorables que sobrevienen, el aprendizaje práctico, las economías de escala y la eliminación de las barreras informativas y de otro tipo —señala—. Más concretamente, con medidas relativas a innovación y al uso de la tecnología, es posible reducir costes nada menos que en un tercio, frente al recurso al mecanismo de los precios como enfoque único». Dado que el proyecto quedó finalizado en septiembre de 2015, el equipo ha publicado un informe conjunto sobre políticas en colaboración con su proyecto gemelo CECILIA2050. Schenker ha manifestado su confianza en que, gracias a las conclusiones extraídas por ENTRACTE, los responsables de la formulación de políticas tanto de Bruselas como de cada Estado miembro de la UE conozcan mejor el RCDE. «Esperamos que nuestra labor les permita comprender la complejidad y los efectos colaterales involuntarios que podrían tener las políticas adoptadas en esta compleja maraña de normativas e instituciones», concluye.
Palabras clave
RCDE, Régimen de Comercio de Derechos de Emisión, sistema de precios del carbono, reserva de estabilidad del mercado
