Edification de la Constitution européenne: un projet pour faire le point
L'issue négative des référendums organisés en France et aux Pays-Bas sur la Constitution européenne a soulevé des préoccupations quant à l'attitude des citoyens à l'égard de l'avenir constitutionnel de l'Europe. Si un certain nombre d'Etats membres - dont le Luxembourg, qui a pu se réjouir d'un vote en faveur du "oui" le 10 juillet - poursuivent le processus de ratification, cinq pays ont néanmoins choisi de reporter leurs référendums et l'on ignore encore si la constitution sera ou non ratifiée sous sa forme actuelle. Nonobstant cela, comprendre comment l'actuelle constitution a émergé et comment le processus de ratification est mené revêt une portée sociétale et scientifique majeure. Quelle que soit l'issue finale, elle aura une incidence notable sur la souveraineté d'un nombre sans cesse croissant de pays et sur la vie de leurs habitants. C'est dans un souci de bénéficier d'un tel éclairage que la Commission a financé le projet DOSEI (domestic structures and European integration - structures intérieures et intégration européenne) au titre de la priorité "Améliorer le potentiel humain de recherche" inscrite au Cinquième programme-cadre (5e PC). Le projet, dont la conférence de clôture s'est tenue le 20 juin, a réuni 20 politologues de huit universités européennes et américaines afin d'étudier la procédure visant à doter l'UE d'une constitution, depuis la Convention de Laeken de 2002, qui en a rédigé le texte initial, jusqu'au processus de ratification actuel. Le plupart des analyses menées dans le cadre de ce projet étaient centrées sur la phase de négociation durant la Conférence intergouvernementale (CIG) de 2003 et 2004, conduite par l'ex-Président français Valéry Giscard d'Estaing. La série de rapports élaborés par les partenaires du projet DOSEI et publiés sur leurs sites web aborde des questions telles que celle des stratégies utilisées lors des négociations, celle des "gagnants" ou des "perdants" par rapport au Traité de Nice, et celle de la possible influence des contraintes liées à la ratification nationale sur les résultats finals. De fait, le projet DOSEI a permis de constituer des archives inédites, illustrant les positions des plus de 200 acteurs impliqués dans la rédaction de la Constitution sur les aspects les plus contestés, depuis les gouvernements des Etats membres et les partis politiques jusqu'au Parlement européen et à la Commission. Les auteurs d'un de ces documents examinent par exemple le rôle de la Commission durant les négociations et se demandent dans quelle mesure ses préférences se trouvent reflétées dans la Constitution, ou encore quelles explications peuvent être invoquées au regard des succès/échecs qu'elle a enregistrés de ce point de vue. Selon Christophe Crombez, de l'université de Stanford, le principal objectif de la Commission durant les négociations était quadruple: établir une procédure législative uniforme (codécision); généraliser le vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil, maintenir la règle voulant qu'il y ait un Commissaire par Etat membre, et préserver la "méthode communautaire" au sein de l'UE, y compris en ce qui touchait au rôle de la Commission comme seul initiateur politique de la législation européenne. Le professeur Crombez est d'avis que si la Commission était désireuse de promouvoir davantage de démocratie, d'efficacité et de transparence au sein des autres institutions européennes - en généralisant par exemple le vote à la majorité qualifiée et la procédure de codécision - elle n'a en revanche, en restant attachée à la règle d'un Commissaire par Etat membre, pas su percevoir la nécessité de rendre plus efficace son propre fonctionnement. "Aucune des réformes proposées par la Commission dans l'un de ces domaines, quel qu'il soit, [...] ne peut être vraiment qualifiée de changement radical, sauf éventuellement la généralisation de la règle de la majorité qualifiée", soutient le professeur Crombez. "La Commission a choisi de jouer la prudence plutôt que de se positionner à l'avant-garde et de lutter pour augmenter sa puissance, accroître notoirement sa légitimité démocratique et réduire sévèrement sa taille." Et bien qu'elle se soit fixée des ambitions relativement modestes, le professeur Crombez estime que la Commission n'a réussi qu'en partie à les concrétiser. Son monopole concernant le droit d'initiative est demeuré intact, et le vote à la majorité qualifiée et la codécision ont été étendus, même si les extensions n'ont pas été à la hauteur des attentes de la Commission. Au lieu du maintien de la règle d'un Commissaire par Etat membre, le nombre global de Commissaires est appelé à se réduire. Qui plus est, elle n'est pas parvenue à concrétiser ses objectifs en ce qui concerne la modification de la procédure de sélection applicable à son endroit, dont la nouvelle constitution maintiendra les grandes lignes. "Ce résultat décevant pour la Commission peut s'expliquer par quatre facteurs", conclut le professeur Crombez. "Primo: la Commission n'a pas eu de pouvoirs formels durant la CIG; secundo: elle a mal conduit son approche des négociations et dissipé toute l'influence officieuse qu'elle aurait pu avoir sur un résultat; tertio: elle a eu un rôle d'outsider durant les négociations, son souhait de pousser vers une UE plus fédérale n'était soutenu que par le Parlement et trois Etats membres; et quarto: l'influence de la Commission dans l'UE connaît un affaiblissement général." Le professeur Crombez estime toutefois que le passage à un recours plus systématique au vote à la majorité qualifiée, y compris en ce qui concerne la procédure de nomination à la Commission, pourrait induire une dynamique débouchant sur la sélection de Commissions plus efficaces. "Réduire le déficit démocratique en modifiant la procédure de nomination à la Commission apparaît de fait comme la voie incontournable pour accroître l'efficacité de la Commission", conclut-il. Le rôle de la Commission dans le processus d'édification constitutionnelle n'est que l'une des thématiques couvertes par le projet DOSEI, et les partenaires préparent pour 2006 la publication d'un ouvrage fleuve intitulé "Procédures politiques et Constitution européenne: étude comparative des Etats membres et des pays en voie d'adhésion" ('Policy-making processes and the European constitution: a comparative study of Member States and Accession Countries"). L'équipe espère que les analyses qu'elle a menées offriront de nouveaux éclairages et grilles de lecture utiles du processus constitutionnel actuel et de toute initiative analogue dans l'avenir.