Analiza procesu tworzenia konstytucji europejskiej w ramach projektu DOSEI
Po odrzuceniu konstytucji europejskiej w referendach we Francji i w Holandii, wiele środowisk wyraziło zaniepokojenie podejściem obywateli do UE i przyszłością konstytucyjną Unii. Podczas gdy część Państw Członkowskich kontynuuje proces ratyfikacji, w tym Luksemburg, w którym z zadowoleniem przyjęto pozytywny wynik głosowania z 10 lipca, pięć krajów postanowiło wstrzymać referenda, a ratyfikacja konstytucji w jej obecnej formie pozostaje niewiadomą. Pomimo tego, kwestią wielkiej wagi pod względem społecznym i naukowym jest zrozumienie procesu, który doprowadził do obecnej wersji konstytucji, oraz sposobu, w jaki przeprowadzany jest proces ratyfikacji. Bez względu na ostateczny rezultat, będzie on miał istotny wpływ na suwerenność coraz większej liczby krajów oraz na życie ich obywateli. Z myślą o zdobyciu takiej wiedzy Komisja sfinansowała projekt DOSEI (struktury krajowe i integracja europejska) w ramach priorytetu "Poprawa ludzkiego potencjału badawczego" piątego programu ramowego (5. PR). Projekt, którego konferencja podsumowująca odbyła się 20 czerwca, skupił 20 politologów z ośmiu uniwersytetów europejskich i amerykańskich w celu przeanalizowania procesu powstawania konstytucji UE, począwszy od Konwencji w Laeken z 2002 r., na której przygotowano pierwotne zapisy konstytucji, do bieżącego procesu ratyfikacji. Większość analiz przeprowadzonych w ramach projektu skoncentrowana była na etapie negocjacji konstytucyjnych w trakcie Konferencji Międzyrządowej w 2003 i 2004 r., której przewodniczył były prezydent Francji Valéry Giscard d'Estaing. Seria raportów przygotowanych przez partnerów DOSEI, i opublikowanych na ich stronach internetowych, poświęcona jest takim kwestiom, jak strategie stosowane w trakcie negocjacji, kraje "wygrane lub przegrane" w perspektywie Traktatu z Nicei oraz pytanie o wpływ ograniczeń związanych z ratyfikacją krajową na ostateczne wyniki. W ten sposób dzięki projektowi DOSEI stworzono unikalne archiwum dokumentujące stanowiska w sprawach, wokół których toczyły się największe spory ponad 200 osób zaangażowanych w przygotowywanie konstytucji, reprezentujących rządy Państw Członkowskich i partie polityczne oraz Parlament i Komisję Europejską. W jednym z raportów analizowana jest na przykład rola Komisji w trakcie negocjacji; jego autorzy stawiają pytanie o zakres, w jakim preferencje Komisji znalazły odzwierciedlenie w konstytucji oraz o uzasadnienie jej sukcesów i/lub porażek w tej kwestii. Zdaniem autora raportu - Christophe'a Crombeza z Uniwersytetu Stanforda - Komisja w trakcie negocjacji miała cztery główne cele: ustalenie jednolitej procedury legislacyjnej (współdecydowania), uogólnienie reguły głosowania kwalifikowaną większością głosów w Radzie, zachowanie zasady "jeden komisarz z każdego Państwa Członkowskiego" oraz utrzymanie w UE "metody wspólnotowej", z uwzględnieniem roli Komisji jako jedynego źródła inicjatywy ustawodawczej w Unii. W opinii profesora Crombeza, chociaż członkom Komisji zależało na propagowaniu większej demokracji, wydajności i przejrzystości w funkcjonowaniu innych instytucji UE - na przykład poprzez poszerzenie zakresu głosowania większością kwalifikowaną i procedurę współdecydowania - to obstając przy zasadzie "jeden komisarz z każdego Państwa Członkowskiego" Komisja nie dostrzegła potrzeby poprawy wydajności własnego działania. - Żadna z proponowanych reform [Komisji] w którymkolwiek obszarze [...] nie zasługuje na miano radykalnej zmiany, z ewentualnym wyjątkiem zasady głosowania kwalifikowaną większością głosów - ocenia profesor Crombez. - Komisja wybrała opcję ostrożną zamiast otwartej walki o większe uprawnienia, zwiększenie swojej legitymacji demokratycznej oraz istotne zmniejszenie liczby komisarzy - dodaje. Pomimo wyznaczenia przez Komisję stosunkowo skromnych celów, profesor Crombez utrzymuje, że ich realizacja wiąże się z zaledwie częściowym sukcesem. Monopol Komisji w zakresie prawa do inicjatywy ustawodawczej pozostał nienaruszony, a zasada głosowania większością kwalifikowaną i zasada współdecydowania uległy rozszerzeniu, chociaż takie rozszerzenie nie spełniło oczekiwań Komisji. Zamiast zachowania zasady "jeden komisarz z każdego Państwa Członkowskiego", zredukowana zostanie łączna liczba komisarzy. Ponadto, Komisji nie udało się osiągnąć celów związanych ze zmianą procesu wyboru komisarzy, który w nowej konstytucji pozostanie zasadniczo niezmieniony. - Ten rozczarowujący dla Komisji wynik można wyjaśnić czterema czynnikami - podsumowuje autor raportu. - Po pierwsze, Komisja nie miała żadnych uprawnień formalnych na Konferencji Międzyrządowej; po drugie, nie dopracowała swego podejścia do negocjacji i zaprzepaściła szansę na nieformalny wpływ, jaki mogłaby wywierać; po trzecie, w trakcie negocjacji pozostawała w izolacji - dążenia Komisji w stronę bardziej federalnej Unii zyskały poparcie Parlamentu i tylko trzech Państw Członkowskich; i po czwarte, znaczenie Komisji ogólnie słabnie w UE. Profesor Crombez uważa jednak, że krok w stronę poszerzenia zakresu głosowania większością kwalifikowaną, obowiązujące również w procesie wyboru komisarzy, może tworzyć pewien bodziec prowadzący do wyboru wydajnie działających Komisji. - Zmniejszenie deficytu demokracji na drodze zmiany procesu wyboru członków Komisji wydaje się być kierunkiem, w którym warto podążać w celu poprawy skuteczności jej funkcjonowania - podsumowuje. Rola Komisji Europejskiej w procesie tworzenia konstytucji jest tylko jednym z zagadnień, których dotyczyły analizy przeprowadzane w ramach projektu DOSEI; partnerzy projektu planują wydanie książki w 2006 r. zatytułowanej "Policy-making processes and the European constitution: a comparative study of Member States and Accession Countries" ("Proces tworzenia polityki i konstytucja europejska: analiza porównawcza Państw Członkowskich i krajów kandydujących"). Członkowie zespołu mają nadzieję, że przeprowadzone analizy dostarczą cennych nowych informacji i wiedzy na temat bieżącego procesu konstytucyjnego i wszelkich podobnych inicjatyw w przyszłości.